Infrastruktur

Veröffentlicht am 24.05.2019

Hochwertige Infrastruktur ist die wesentliche Komponente eines leistungsfähigen Nahverkehrs. Sie muss erhalten und stetig weiterentwickelt werden, damit der ÖPNV sein Potenzial voll ausschöpfen kann.

Die Infrastruktur des ÖPNV muss als „Produktionsgrundlage“ des öffentlichen Verkehrs stets den Anforderungen des geplanten Betriebsprogramms genügen. Eine unzureichende Infrastruktur führt in der Regel zu geringen Beförderungsgeschwindigkeiten, betriebsbedingten Umsteigezwängen und nicht zuletzt zu Verspätungen, so dass der ÖPNV sein Verkehrspotenzial nicht ausschöpfen und in der Folge nicht den gewünschten volkswirtschaftlichen Nutzen generieren kann. Bei der Weiterentwicklung der Infrastruktur besteht die besondere Herausforderung zzt. darin, die bestehenden Verkehrsanlagen zu erhalten und zukunftsfähig auszugestalten. Dieser Prozess stellt eine gesamtgesellschaftliche Zukunftsaufgabe dar, die nur durch mehrere Schultern getragen werden kann. Gemeinsam müssen Verkehrsunternehmen, Kommunen, Bund und Land ihren Beitrag zur Beseitigung von bestehenden oder drohenden Engpässen leisten.

Ausgangslage


Nordrhein-Westfalen weist ein dichtes Eisenbahnnetz von etwa 6.000 km Streckenlänge auf, das durch viele Züge des Schienenpersonennah- und Fernverkehrs sowie des Güterverkehrs hoch belastet ist. Darüber hinaus bestehen in 13 Großstädten Nordrhein-Westfalens und deren Nachbarkommunen im Korridor zwischen Köln/Bonn, Düsseldorf, dem Ruhrgebiet und Bielefeld kommunale Stadt- und Straßenbahnnetze mit gut 600 km Streckenlänge, die vielfach über aufwendig zu unterhaltende Tunnelanlagen verfügen. Busse teilen sich i.d.R. den Verkehrsraum mit dem motorisierten Individualverkehr (MIV) und benötigen daher nur wenig eigene Infrastruktur.

Aktuell wird über Investitionsstaus bei der Verkehrsinfrastruktur auf allen Ebenen diskutiert. Auch im NRW-Schienennetz bestehen zahlreiche Engpässe, die abgebaut werden müssen.

Der Rhein-Ruhr-Express (RRX) ist das bedeutendste zusammenhängende Nahverkehrsprojekt im Land Nordrhein-Westfalen, mit dem die Infrastruktur für ein neues Premiumprodukt des Schienenpersonennahverkehrs (SPNV) entlang der zentralen Siedlungsachse zwischen Köln und Dortmund einschließlich Verknüpfungen mit den anderen Regionen Nordrhein-Westfalens geschaffen wird. Die Notwendigkeit dieser Ausbaumaßnahme steht außer Frage, weil das maximal auf der vorhandenen Infrastruktur zu betreibende Verkehrsangebot die hohe Nachfrage in diesem Korridor bereits heute nicht mehr befriedigen kann.

Die Infrastrukturertüchtigung für das RRX-Projekt ist zeitaufwändig und erfordert deshalb eine schrittweise Umsetzung. Die Baumaßnahmen begannen 2017. Mit der Fertigstellung des Gesamtvorhabens ist nicht vor 2030 zu rechnen. Ab 2018 werden zunächst sukzessive die neuen Fahrzeuge des RRX in einem Vorlaufbetrieb verkehren. Das volle RRX-Betriebs­programm kann erst gefahren werden, wenn die erforderlichen Infrastrukturmaßnahmen vollständig realisiert sind.

Ein landesweiter SPNV-Beirat hat die erforderlichen kurz- und langfristigen Maßnahmen zur Engpassbeseitigung im NRW-Eisenbahnnetz zusammengestellt (Maßnahmen siehe bei Kompetenzcenter ITF). Dabei handelt es sich bis zum Jahr 2030 um 125 Maßnahmen (inkl. der Ausbaumaßnahmen für den RRX) mit geschätzten Investitionskosten von insgesamt rd. 6,9 Mrd. Euro. Davon entfallen allein auf die zum Bundesverkehrswegeplan 2015 angemeldeten Maßnahmen 5,0 Mrd. Euro (inkl. RRX-Maßnahmen). Aufgrund des langen Umsetzungshorizonts bestehen jedoch größere Unwägbarkeiten in der Finanzierung. So sind die Bundesprogramme mittelfristig entweder überzeichnet oder der Fortbestand bzw. die weitere finanzielle Ausstattung der Programme ist ungewiss.

Seit dem Jahr 2000 sorgt die Modernisierungsoffensive für Bahnhöfe (MOF) dafür, dass die Bahnhöfe in NRW behindertengerecht ausgebaut werden (Erhöhung der Bahnsteige, Rampenanlagen, Aufzüge, Personenüber- und -unterführungen, taktile Leitsysteme) sowie eine deutliche Verbesserung der Aufenthaltsqualität erzielt wird (Neubau/Modernisierung der Ausstattungselemente, Bahnsteigdächer, Beleuchtung, Wegeleitungen und Informationstechnik).

Ein erhebliches Problem der Verkehrswegefinanzierung im NRW-Nahverkehr besteht im Bereich der Stadtbahnen. Während für Neubauprojekte nach wie vor Mittel aus dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz bzw. Entflechtungsmittel bereitstehen, gibt es bei Investitionen in die vorhandene Infrastruktur (z.B. für Instandsetzungen oder Ersatz der technischen Ausrüstung) oft keine direkte Fördermöglichkeit.

Viele Stadtbahnstrecken und deren Tunnelanlagen sind in den 1970er und 1980er Jahren in Betrieb genommen worden. Die Anlagen haben zwischenzeitlich ein Alter erreicht, bei dem vor allem die Zugsicherungstechnik (d.h. Stellwerke und Signale) an zeitgemäße Technik angepasst werden muss. Aktuell stehen in mehreren Netzen Anlagen zur Erneuerung an, weil die Ersatzteilversorgung nur noch schwer sichergestellt werden kann oder der weitere Erhalt nicht mehr wirtschaftlich ist. Da alle Strecken des Netzes in einem möglichst kurzen Umbauprozess an das neue System angeschlossen werden müssen, ist eine Verteilung der Investitionsmaßnahme auf mehrere Jahre nicht möglich. Erschwerend kommt hinzu, dass an mehreren Stellen die Stadtbahnnetze gebietsübergreifend vernetzt sind. Die Erneuerungsmaßnahmen der Leit- und Sicherungstechnik müssen deshalb zwischen den beteiligten Verkehrsunternehmen abgestimmt und möglichst synchron vorgenommen werden.

Neben der Zugsicherungstechnik besteht hoher Investitionsbedarf bei den Tunnelbauwerken (insbesondere Brandschutz) und bei der gesetzlich vorgeschriebenen barrierefreien Ausstattung von Stationen bzw. Fahrzeugen. Das Durchschnittsalter der Stadt- und Straßenbahnflotte in Nordrhein-Westfalen beträgt zzt. etwa 18 Jahre. Teilweise haben Verkehrsunternehmen bereits ältere Bauserien ihrer Stadtbahnfahrzeuge modernisiert, weil dies kostengünstiger ist als eine Neubeschaffung.

Ein durch die Landesregierung beauftragtes Gutachten hat aktuell einen förderfähigen Investitionsbedarf zur Erneuerung der kommunalen Schienenstrecken (oberirdische Ingenieurbauwerke, Strecken und Haltestellen) bis zum Jahr 2031 in Höhe von rund 2,6 Mrd. Euro ermittelt. Dabei ist mit Erneuerung nicht die Instandhaltung der Infrastruktur gemeint, sondern die notwendige Reinvestition nach Ablauf der Nutzungsdauer zur Erneuerung der Anlagen.

Akteure


Die Verkehrsträger im NRW-Nahverkehr nutzen unterschiedliche Verkehrswege, die jeweils verschiedenen Rechtsvorschriften unterliegen, so dass damit auch Verantwortlichkeiten und Finanzierungsstrukturen verschieden geregelt sind.

Züge des Personen- und Güterverkehrs (auch “Schwere Schiene” oder “Vollbahnen” im Gegensatz zu U- und Stadtbahnen bzw. Schmalspurbahnen genannt) nutzen die Eisenbahninfrastruktur. Deren Rechtsgrundlage ist das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) und die Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO) als Verordnung des Bundesverkehrsministeriums.

Die Eigentümer von Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs (Eisenbahninfrastrukturunternehmen, EIU) müssen auf Grund der gesetzlichen Vorgaben den Zugbetreibern (Eisenbahnverkehrsunternehmen, EVU) einen diskriminierungsfreien Zugang zu ihrer Schieneninfrastruktur gewähren. Das Infrastrukturunternehmen refinanziert seinen grundlegenden Aufwand für Betrieb und Unterhaltung der Strecken durch Gebühren (z. B. „Trassenpreise“ je gefahrenem Kilometer, „Stationspreise“ je Zughalt), die von den Nutzern der Infrastruktur erhoben werden. Die Nutzungsbedingungen des Schienennetzes sowie das Preissystem müssen aus diesem Grund von jedem EIU veröffentlicht werden.

Der deutlich überwiegende Teil der Eisenbahnstrecken in Nordrhein-Westfalen befindet sich im Eigentum der Deutschen Bahn. Dabei verantwortet die DB Netz AG den Betrieb der Eisenbahnstrecken und die DB Station&Service AG den Betrieb der Bahnhöfe und Haltepunkte. Neu- und Ausbauinvestitionen in die bundeseigenen Schienenwege, die dem Fernverkehr im Personen- und Güterverkehr dienen, werden im Wesentlichen durch Mittel des Bundesschienenwegeausbaugesetzes (BSchwAG) finanziert. Projekte des Schienenpersonennahverkehrs (z. B. S-Bahn-Ausbau) sind auch aus dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG-Bundesprogramm) förderfähig.

Neben der Deutschen Bahn betreiben mehrere nichtbundeseigene Eisenbahninfrastrukturunternehmen (NE-Bahnen) Strecken des öffentlichen Verkehrs in NRW – darunter auch Strecken im Schienenpersonennahverkehr:

  • Die Regiobahn GmbH betreibt im Großraum Düsseldorf die Außenstrecken der S-Bahn-Linie 28 zwischen Kaarst und Neuss sowie Düsseldorf-Gerresheim und Mettmann (zukünftig bis Wuppertal).

  • Die Verkehrsbetriebe Extertal GmbH betreiben die Strecke von Lemgo (einschließlich Bahnhofsbereich) nach Lemgo-Lüttfeld, die von der RB73 („Der Lipperländer“) genutzt wird.

  • Die Rurtalbahn GmbH betreibt mehrere Stichstrecken ausgehend von Düren, wobei die Strecken nach Jülich - Linnich und Heimbach im Personenverkehr bedient werden (RB21 „Rurtalbahn“).

  • Die Außenstrecken der „euregiobahn“ (RB20 als S-Bahn-ähnlicher Verkehr um Aachen und Stolberg / Eschweiler) werden von der Euregio-Verkehrsschienennetz GmbH betrieben, einem privaten Infrastrukturbetreiber.

  • Ferner stellen die Stadtbahnlinien 16 (Rheinuferbahn) und 18 (Vorgebirgsbahn) im Bereich Köln/Bonn eine eisenbahntechnische Besonderheit dar. Beide Linien verkehren auf dem Streckenabschnitt, der die beiden Stadtbahnnetze verbindet, auf Eisenbahninfrastruktur der Häfen und Güterverkehr Köln AG (HGK) nach der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung.

Investitionsmaßnahmen in SPNV-Strecken der NE-Bahnen können aus der pauschalierten Investitionsförderung nach §12 des ÖPNV-Gesetzes NRW gefördert werden. Zuständig sind hierfür die regionalen Zweckverbände. Unterhaltungsinvestitionen in SPNV-Strecken der NE-Bahnen können im Rahmen der Investitionsmaßnahmen im besonderen Landesinteresse nach §13 ÖPNVG NRW gefördert werden.

Weitere nichtbundeseigene Eisenbahninfrastrukturunternehmen, die aus zumeist kommunalen Personen- und Güterverkehrsunternehmen oder aus Industrie- und Hafenbahnen entstanden sind, betreiben größere Schienennetze, die aber zzt. ausschließlich dem Güterverkehr dienen. Dazu zählen u.a.

  • Mindener Kreisbahn GmbH (MKB),

  • Teutoburger Wald Eisenbahn GmbH (TWE),

  • Unternehmen der WVG-Gruppe (Westfälische Landes-Eisenbahn GmbH, WLE, Regionalverkehr Münsterland GmbH, RVM, Regionalverkehr Ruhr-Lippe GmbH, RLG),

  • Niederrheinische Verkehrsbetriebe AG (NIAG),

  • DE Infrastruktur GmbH (Dortmunder Eisenbahn),

  • Neuss-Düsseldorfer Häfen GmbH & Co. KG.

Die Bundesförderung nach dem Schienengüterfernverkehrsnetzförderungsgesetz (SGFFG) in Höhe von maximal 50 Prozent sieht bei den NE-Bahnen nur die Förderung von Ersatzinvestitionen vor. Die NE-Bahnen können damit kaum Investitionen in Aus- und Neubau tätigen. Um den Investitionsstau auf den Güterstrecken der NE-Bahnen aufzulösen, hat die Landesregierung die Infrastrukturförderung aus Landesmitteln 2018 wieder eingeführt. Gefördert werden Investitionen in den Erhalt und den Ausbau von überwiegend für den Güterverkehr genutzten Schienenstrecken und Verladeeinrichtungen der NE-Bahnen.

Stadt- und Straßenbahnen (so genannte „Leichte Schiene“) unterliegen dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG) sowie der „Verordnung über den Bau und Betrieb der Straßenbahnen (BOStrab)“. Sie sind als Nahverkehrs-Schienenbahnen Teil des Öffentlichen Straßenpersonenverkehrs (ÖSPV). Die Bahnen verkehren auf unabhängigem Bahnkörper (z. B. Stadtbahntunnel), besonderem Bahnkörper (erkennbar vom übrigen Verkehr abgegrenzt) oder straßenbündigem Bahnkörper (Schienenbahn im Mischbetrieb mit dem übrigen Verkehr im Straßenraum). Die Streckeninfrastruktur muss grundsätzlich das Verkehrsunternehmen errichten, dem die Genehmigung für den Schienenbahnbetrieb nach dem PBefG erteilt wurde.

Allerdings ist die formale Eigentümerstruktur insbesondere bei Stadtbahntunneln oftmals abweichend organisiert: viele dieser Anlagen befinden sich im Eigentum der jeweiligen Kommune. Das kommunale Verkehrsunternehmen ist in diesen Fällen der Pächter und Betreiber der Infrastruktur.

Neu- und Ausbaumaßnahmen von Stadt- und Straßenbahnanlagen können gefördert werden im Rahmen der pauschalierten Investitionsförderung nach §12 des ÖPNV-Gesetzes NRW oder bei größeren Vorhaben wie Stadtbahnanlagen auf unabhängigem Bahnkörper aus dem GVFG-Bundesprogramm. Unterhaltungsinvestitionen an Stadt- und Straßenbahnanlagen können im Rahmen der Investitionsmaßnahmen im besonderen Landesinteresse nach §13 ÖPNVG NRW gefördert werden.

Um die Kommunen auch bei der dringend notwendigen Erneuerung der Stadt- und Straßenbahn-Infrastruktur zu unterstützen, stellt das Land NRW zusätzlich eine Milliarde Euro zur Verfügung. Im Sommer 2019 wird hierzu eine Rahmenvereinbarung mit den Verkehrsunternehmen geschlossen.

Busse teilen sich den Verkehrsraum mit dem motorisierten Individualverkehr (MIV) und benötigen daher nur wenig eigene Infrastruktur. Dies ist zwar auf der einen Seite wirtschaftlich vorteilhaft, zieht aber auf der anderen Seite insbesondere im städtischen Umfeld oft Störungen des Betriebs durch den MIV nach sich – es sei denn, dem Busverkehr stehen eigene Fahrwege (Busstraßen, Busspuren) zur Verfügung oder es besteht eine Beschleunigung durch Lichtsignalbeeinflussung.

Die Verantwortung für die Infrastruktur in Busverkehrssystemen trennt sich an der „Bordsteinkante“:

  • Anlagen des Busverkehrs im Straßenraum (z. B. Busspuren, Haltestellenbuchten oder -kaps) zählen zu den Aufgaben des Straßenbaulastträgers. Dies ist bei Bundesstraßen der Bund, bei Landesstraßen das Land – bei Kreis- und Gemeindestraßen entsprechend Kreis bzw. Gemeinde. Allerdings bestehen zahlreiche Besonderheiten. Beispielsweise sind Kommunen mit mehr als 80.000 Einwohnern Straßenbaulastträger der Ortsdurchfahrt bei allen Straßen.

  • Die Gehweganlagen entlang der Straßen befinden sich innerorts stets in der Baulastträgerschaft der Gemeinden. Entsprechende Elemente an Haltestellen wie der Wetterschutz oder Informationsvitrinen zählen damit nicht zur Straßenbaulast, sondern liegen im Verantwortungsbereich der Kommune. Solche Elemente können gefördert werden im Rahmen der pauschalierten Investitionsförderung nach §12 des ÖPNV-Gesetzes NRW. Der barrierefreie Ausbau von Haltestellen kann nach §12 und §13 des ÖPNVG NRW gefördert werden.

  • Wenige Infrastruktureinrichtungen an Bushaltestellen wie der Haltestellenmast mit dem „H-Zeichen“, das die Haltestelle straßenverkehrsrechtlich markiert, weist die „Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr“ (BOKraft) den Verkehrsunternehmen als Aufgabe zu.

Probleme und Aufgaben


Die langfristige Finanzierung der Infrastruktur, ihr kontinuierlicher Erhalt durch Ersatzinvestitionen (z. B. in die Stadtbahn-Netze in Nordrhein-Westfalen), aber auch der nachfragegerechte Ausbau der Schienennetze (z. B. RRX) stellen eine gesamtgesellschaftliche Zukunftsaufgabe dar, die in der Öffentlichkeit lange Zeit nur wenig diskutiert wurde. Die Verantwortung liegt dabei auf mehreren Schultern, so dass Verkehrsunternehmen, Kommunen, Bund und Land ihren Beitrag zur Beseitigung von Engpässen leisten müssen.

Im Rahmen der Föderalismusreform II wurde zwischen Bund und Ländern das Auslaufen der bisherigen Fördermittelkulisse für die ÖPNV-Infrastruktur Ende 2019 beschlossen. Dann sollten sowohl die bisherigen Mittelaufkommen aus dem Entflechtungsgesetz als auch aus dem GVFG-Bundesprogramm entfallen. Das Auslaufen der beiden Programme hätte zu einer spürbaren Finanzierungslücke für Länder und Kommunen geführt. Bereits heute sind die vorhandenen Mittel zu gering, um erforderliche Investitionen zu tätigen. Daher führte eine Einigung zwischen Bund und Ländern im Jahr 2015 zu einer Fortführung der GVFG-Mittel im bisherigen Umfang auch nach 2019. Die Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen im Jahr 2017 sieht nun auch den Ausgleich der wegfallenden Entflechtungsmittel durch Mittel aus dem Umsatzsteueraufkommen des Bundes vor. Im selben Zuge fror die Bundesregierung die GVFG-Mittel auf 332,6 Mio. Euro bis zum Jahr 2025 ein. Eine Grundgesetzänderung im März 2019 ermöglicht jetzt eine Anpassung der Förderhöhe. Geplant ist seitens des Bundesverkehrsministeriums eine Verdopplung der GVFG-Mittel für das Jahr 2020 auf 665,2 Mio. Euro und eine Erhöhung auf 1.000,0 Mio. Euro für das Jahr 2021.

Aktuell in der Beratung befindet sich eine Änderung des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes. Diskutiert werden z. B., künftig neben Bau und Ausbau auch Planung und Erhalt von Verkehrsmaßnahmen zu fördern, die Mindestfördersumme abzusenken (liegt heute bei 50 Mio. Euro pro Maßnahme) und Umwelt- sowie Klimaschutz-Aspekte stärker in die Bewertung der Investitionsmaßnahmen einzubeziehen.

Bereits 2013 lieferte die ÖPNV-Zukunftskommission NRW lieferte 2013 in ihrem Abschlussbericht „Zukunft des ÖPNV in NRW, Weichenstellung für 2020/2050“ Vorschläge zur Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur. Genannt werden hier z. B. die Aufstockung der Entflechtungsmittel und deren Verwendung auch für die Sanierung und Erneuerung der Infrastruktur sowie die Erhöhung des GVFG-Bundesprogramms für Großvorhaben auch zur Finanzierung des Grundsanierungsbedarfs (insbesondere Brücken und Tunnel). Auch neue Strategien der Infrastrukturfinanzierung werden in der politischen Diskussion zu bewerten sein. Die ÖPNV-Zukunftskommission NRW liefert hierzu folgende Lösungsansätze:

  • Schaffung eines bundesweiten Infrastrukturfonds zur Finanzierung von Erneuerungsinvestitionen der Verkehrsinfrastrukturen von Bund, Ländern und Kommunen.

  • Die Erneuerungsmaßnahmen werden von Land und Kommune durch hinreichende Eigenfinanzierungsanteile kofinanziert. Länder und Kommunen können hierfür separate Finanzierungsinstrumente auflegen, die auch beim Infrastrukturneubau und Infrastrukturausbau oder zur Finanzierung von Betriebskosten benutzt werden können. Vorgeschlagen werden:

    • Eine sogenannte Nahverkehrsabgabe (angelehnt an denVersement transport“ in Frankreich) könnte bei Unternehmen erhoben werden.

    • Eine differenzierte Grundsteuer, die auf den Mehrwert von Immobilen durch eine nahe ÖPNV-Anbindung abhebt, ist ein interessantes Instrument zur Abschöpfung von bisher nicht internalisiertem privaten Nutzen aus öffentlichen Investitionen.

    • Verwendung von Geldern aus der Parkraum-/Stellplatzbewirtschaftung.

Mit dem Thema „Nachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“ hat sich im Jahr 2013 auch eine Kommission unter der Leitung des früheren Bundesverkehrsministers Kurt Bodewig beschäftigt (Abschlussbericht der Kommission).

Der Landtag NRW hat 2014 eine Enquetekommission mit dem Kurztitel "Finanzierung, Innovation und Nutzung des Öffentlichen Personenverkehrs“ (FINÖPV) ins Leben gerufen. Die Arbeiten der Enquetekommission wurden im Januar 2017 mit der Veröffentlichung eines Abschlussberichtes abgeschlossen. Enthalten ist ein Überblick über den gesellschaftlichen, finanziellen, organisatorischen und rechtlichen Rahmen des öffentlichen Personenverkehrs in NRW. Nach einer Potenzialanalyse unterschiedlicher Finanzierungsmodelle stellt die Kommission die Möglichkeiten der Weiterentwicklung des ÖPNV in Nordrhein-Westfalen durch technische Innovationen, insbesondere durch die Digitalisierung dar. Abschließend werden Angebots- und Effizienzpotenziale sowie Synergieeffekte in der Organisationsstruktur aufgezeigt.

Die Ergebnisse der Kommission werden in 160 Handlungsempfehlungen zusammengefasst. Den Abschlussbericht „Finanzierungsoptionen des öffentlichen Personenverkehrs in NRW - Im Kontext des gesellschaftlichen und technischen Wandels“ finden Sie hier.