Linienbündelung im ÖSPV

Verkehrsleistungen im Busverkehr (Öffentlicher Straßenpersonenverkehr - ÖSPV) werden oft als Linienbündel ausgeschrieben. So ist sichergestellt, dass sich Unternehmen nicht nur um stark nachfragte Linien bewerben, sondern auch um weniger nachgefragte Linien.

Mit der Zusammenfassung von Linien zu Linienbündeln sichern die Aufgabenträger eine wirtschaftliche, kundengerechte und betrieblich sinnvolle Verkehrsgestaltung. Die Linienbündelung schützt vor konkurrierenden Konzessionsanträgen verschiedener Verkehrsunternehmen ("Rosinenpickerei") und schafft gleichzeitig die Grundlagen für mögliche Wettbewerbsverfahren (Ausschreibung von Linienbündeln oder Aufruf zum "Genehmigungswettbewerb" um Linienbündel).

Bei der Erstellung eines Linienbündelungskonzepts sollten die vielfältigen Möglichkeiten, Netze oder Teilnetze zu definieren, systematisch untersucht werden. Weder aus wirtschaftlicher Sicht noch aus Gründen der Verkehrsintegration lässt sich die Größe der zu bildenden Linienbündel eindeutig bestimmen. Vielmehr ist ein Abwägungsprozess zwischen verschiedenen Grundsätzen und Kriterien vor dem Hintergrund der konkreten Situation vor Ort erforderlich.

Die Linienbündelung auf der Grundlage des derzeit gültigen Rechtsrahmens im deutschen ÖPNV setzt bei der Erteilung von Liniengenehmigungen (umgangssprachlich auch als „Konzessionen“ bezeichnet) an ein Verkehrsunternehmen durch die zuständige Genehmigungsbehörde an. In weiten Teilen von Deutschland ist es auch heute immer noch übliche Praxis, dass die Genehmigung 

• sich nur auf eine einzelne Linie bezieht,
• sich auf den nach dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG) maximal zulässigen Zeitraum von 10 Jahren erstreckt (Linienverkehr mit Bussen),
• auf der Grundlage des § 13 (3) PBefG im Regelfall dem Unternehmen erteilt wird, das bereits den Verkehr durchführt. 

Das PBefG erwähnt jedoch in § 9 (2) explizit die Möglichkeit der gebündelten Erteilung von Genehmigungen unter Hinweis auf die Zielsetzungen des § 8 PBefG „Förderung der Verkehrsbedienung und Ausgleich der Verkehrsinteressen“. Dieser beschreibt u.a. den Auftrag zur Integration der Verkehrsangebote im Rahmen der Aufstellung eines Nahverkehrsplans durch den Aufgabenträger. Zusätzlich weist § 13 PBefG „Voraussetzung der Genehmigung“ in Satz (2a) auf das Versagen der Genehmigung hin, wenn der beantragte Verkehr nicht mit einem gültigen Nahverkehrsplan in Einklang steht. Weiterhin wird den Genehmigungsbehörden das Recht eingeräumt, Unternehmen die Herausnahme ertragreicher Linien oder Teilnetze aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan festgelegten Linienbündel zu versagen (§ 13 (2) Satz 3d PBefG). 

Kreise und kreisfreie Städte können somit als planungspflichtige Aufgabenträger durch das Instrument der Linienbündelung Einfluss auf die Genehmigungspraxis nehmen. Ein Linienbündelungskonzept eröffnet dem Aufgabenträger einen gewissen zusätzlichen Gestaltungsspielraum, sofern es bestimmten rechtlichen Anforderungen genügt. So sollte das Konzept den politischen Willen des Aufgabenträgers als Bestandteil der Nahverkehrsplanung reflektieren (z. B. durch Kreistagsbeschluss, Fortschreibung des Nahverkehrsplans) und nachvollziehbar begründet sein. Die Entscheidung über zu bündelnde Genehmigungen trifft jedoch nach wie vor die Genehmigungsbehörde (in NRW die Bezirksregierungen) im Zuge der Antragsprüfung. Dabei wird im Allgemeinen das Linienbündelungskonzept des Aufgabenträgers berücksichtigt, sofern die o.g. Anforderungen erfüllt sind. 

Weder aus wirtschaftlicher Sicht noch aus Gründen der Verkehrsintegration lässt sich die Größe der zu bildenden Linienbündel eindeutig bestimmen. Vielmehr ist ein Abwägungsprozess zwischen den nachfolgend aufgeführten Grundsätzen und Kriterien vor dem Hintergrund der aktuellen Situation eines Raumes maßgebend: 

• Beachtung enger verkehrlicher Verflechtungen von Linien 
  Linienbündel sollten so geschnitten werden, dass sie die flächendeckende Raumerschließung und integrierte Verkehrsbedienung von Teilräumen stärken und den funktionalen Zusammenhang von Netzsystemen (z. B. Stadtverkehre, Zubringerverkehre zur Bahn) erhalten. Damit wird gleichzeitig gewährleistet, dass das Verkehrsangebot im Bedarfsfall wesentlich effektiver weiterentwickelt werden kann als bei einem Betrieb durch mehrere unabhängig voneinander agierende Unternehmen. 
• Gewährleistung einer betrieblich optimalen Verkehrsbedienung
  Die Linienbündelung sollte betriebliche Kriterien berücksichtigen, um Synergien bei der Fahrzeug- und Personaleinsatzplanung zu nutzen. Maßgebend sind dabei der räumliche Zuschnitt, der Leistungsumfang und die Ausrichtung der Linienbündel auf die Lage der vorhandenen betrieblichen Einrichtungen. Historische Zusammenhänge sind allgemein kein ausreichendes Bündelungskriterium. 
• Nutzung des wirtschaftlichen Querausgleichs zwischen Linien 
  Die Linienbündelung kann ertragsstarke und ertragsschwache Linien wirtschaftlich effektiv miteinander kombinieren, um den Rückzug der Verkehrsunternehmen auf einzelne, besonders ertragsstarke Linien („Rosinenpickerei“) zu verhindern. Das Zusammenfassen wirtschaftlich guter und weniger guter Linien bedeutet, dass der Gewinn aus der „guten“ Linie zur Finanzierung des Bedienungsangebotes der „weniger guten“ Linie verwendet werden soll (wirtschaftlicher Querausgleich). 
• Berücksichtigung mittelständischer Interessen
  Sehr groß geschnittene Linienbündel (im Maximalfall ein Paket für den Gesamtraum) besitzen eine besonders hohe verkehrliche Integrationskraft und bieten optimale Voraussetzungen für eine hohe betriebliche Effizienz. Sie sind auf kurze Sicht in der Regel auch wirtschaftlicher als kleinere Einheiten. Kleinere Einheiten erhalten hingegen einen stetigen Wettbewerb und fördern mittelständische Unternehmen. 

Nach den aktuellen Auslegungsleitlinien der Europäischen Kommission zur VO (EG) Nr. 1370/2007 vom 22.06.2023 darf eine Bündelung nur mit positiven Netzeffekten begründet werden. Nach Auffassung der EU-Kommission soll beispielsweise die Zusammenfassung von kostendeckenden und nichtkostendeckenden Verkehrsdiensten nur in hinreichend begründeten Fällen zulässig sein (vgl. Ziffer 2.2.3 Spiegelstrich 7 der Auslegungsleitlinie). Allein die Begrenzung der öffentlichen Ausgleichsleistung sei kein ausreichendes Argument für die Zusammenfassung ertragreicher und defizitärer Verkehrsleistungen. Das bislang übliche Verfahren der Linienbündelung und Laufzeitharmonisierung bedarf demnach einer stringenteren verkehrlichen Begründung.

Linienbündelungskonzepte gehen einher mit einer Harmonisierung der Konzessionslaufzeiten. Eine entsprechende zeitliche Staffelung der Konzessionslaufzeiten je Linienbündel erleichtert dem Aufgabenträger die Vergabe und schützt die vorhandenen Verkehrsunternehmen vor möglicherweise ruinösen Entwicklungen (d.h. Verlust großer Teile des Bedienungsgebiets zu einem Zeitpunkt). Hierbei ist zu beachten, dass bereits erteilte Genehmigungen im Allgemeinen Besitzstand genießen, d.h. die Harmonisierung der Konzessionslaufzeit eines Linienbündels wird durch die längste Laufzeit einer Genehmigung bestimmt. 

Bei der Methodik zur Bildung von Linienbündeln lassen sich im Wesentlichen zwei Ansätze beobachten: 

• Der rein verkehrswirtschaftliche Verfahrensansatz zur Bildung optimaler Linienbündel (Netzaufteilung) ermittelt nach den Kriterien zur Linienbündelung den bestmöglichen Netzzuschnitt in iterativen Verfahrensschritten anhand von Vergleichen der wirtschaftlichen Kenngrößen je Bündelzuschnitt. Der verkehrswirtschaftliche Verfahrensansatz baut dabei auf der Betriebsleistungsstatistik je Linie auf sowie auf Verkehrserhebungsdaten mit Erkenntnissen zur Fahrausweisnutzung und zum Reiseweg der Fahrgäste. Dieser Ansatz vernachlässigt das Optimierungspotenzial des Leistungsangebots (z. B. Umlaufoptimierung) innerhalb neu entstehender Linienbündel, wodurch der Bearbeitungsaufwand relativ gering ausfällt. 
• Das mathematisch-​kombinatorische Verfahren zur Entwicklung optimaler Linienbündel setzt die rechnergestützte Fahr- und Dienstplanung ein. Dabei wird die ermittelte Anzahl erforderlicher Fahrzeuge je Linienbündel als Vergleichskriterium genutzt. 

Der sorgfältigen Gestaltung von Bündelgrößen, die an den Strukturen der am Verkehrsmarkt agierenden Verkehrsunternehmenslandschaft ausgerichtet sind, kommt eine maßgebliche Bedeutung zu. Das Dilemma der Linienbündelung lässt sich durch extreme Bündelgrößen eindrucksvoll verdeutlichen: 

• Sehr groß geschnittene Bündel beschränken den Interessentenkreis auf „Global Player“ (international operierende Verkehrskonzerne), 
• kleine Bündel sind für durchschnittliche „Mittelständler“ gerade eben leistbar, aber für „Global Player“ eher uninteressant, 
• mittlere Bündel überfordern vielfach die Möglichkeiten mittelständischer Unternehmen und bieten auch für „Global Player“ wenig Anreize. 

Bei der Ableitung quantitativer Bündelgrößen lassen sich überschlägig die in der Tabelle dargestellten theoretisch ermittelten Kategorien von Bündelgrößen für eher ländlich geprägte Räume ableiten.

In NRW haben in den vergangenen Jahren insbesondere Kreise Linienbündelungskonzepte im Zuge der Nahverkehrsplanung erstellt, um Wettbewerb bei der Konzessionsvergabe zu schaffen. In städtisch strukturierten Räumen entfällt häufig auf Grund der Finanzierungsmechanismen und der teilweise faktisch vorliegenden „Flächenkonzession“ kommunaler Verkehrsunternehmen (Direktvergabe / öffentlicher Dienstleistungsauftrag) der Prozess der Linienbündelung (Erstellen einer Linienbündelungskonzepts mit mehreren Linienbündeln). Hier wird zumeist der gesamte städtische Verkehr als ein Linienbündel definiert.

Da die Erstellung eines Linienbündelungskonzepts inkl. Konzessionslaufzeitharmonisierung eine umfassende verkehrsfachliche Anforderung darstellt, die im Extremfall Gegenstand von Rechtsauseinandersetzungen werden kann, bedienen sich Aufgabenträger im Regelfall kompetenter Dienstleister (d.h. externer Gutachter, Stabstelle einer Verbundgesellschaft etc.). 

Damit die vom Aufgabenträger als politischer Wille verabschiedete Linienbündelung überhaupt Einzug in die Genehmigungserteilung nehmen kann, muss das Linienbündelungskonzept der Genehmigungsbehörde (Bezirksregierung) rechtzeitig zur Kenntnis gegeben werden. Hierbei empfiehlt sich, bereits im Zuge der Aufstellung des Linienbündelungskonzepts die Genehmigungsbehörde einzubinden, um deren Anforderungen berücksichtigen zu können.

In der Fachliteratur setzen sich die Beiträge „Linienbündelung im ÖPNV“ im Handbuch „Recht des öffentlichen Personennahverkehrs“ sowie mehrere Beiträge im „Handbuch der kommunalen Verkehrsplanung“ umfassend mit Hintergründen und Methodik der Linienbündelung auseinander.